精彩观点

1 随着大城市的极化效应有所减弱、城镇化进程中的农村相对衰落，作为中间地带的县域成为国内大循环的重要潜力单元

2 城乡产业融合不充分、城乡要素流动不顺畅、城乡居民权益不均衡、城乡统筹治理能力不足是城乡差距的主要表现

3 推进超大城市城乡融合发展，要将破解“大城市病”与宜居宜业和美乡村发展相结合，注重“抓好两端、畅通中间”，发挥县域在城乡融合的空间节点作用，形成联城带乡、优势互补、设施一体、共同繁荣的新型城乡关系

城乡融合发展是现代化的重要标志。市委十四届四次全会暨市委经济工作会议审议通过了《关于加快推进超大城市城乡融合高质量发展的决定》。其最大的特色就是不就城论城、不就农言农，突出“抓好两端、畅通中间”，推动现代都市与大美乡村双向奔赴、相互成就、共同繁荣。

“城市辩证法·第二季”聚焦“城与乡”。如何准确认识县域治理的特征和作用？成都如何突出阶段特征、体现区域特色，推动城乡融合发展？围绕这些重要问题，本期《锦观智库》采访了四川大学公共管理学院教授、四川大学中国县域发展研究中心主任王敬尧。

县域成为国内大循环重要潜力单元

锦观智库：县域治理是国家治理的基础。当前，县域治理面临哪些机遇和挑战？如何准确认识县域治理的特征和作用，以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展？

王敬尧：随着大城市的极化效应有所减弱、城镇化进程中的农村相对衰落，作为中间地带的县域成为国内大循环的重要潜力单元。从县域政治来看，县域是一个独立的、完整的基层治理单元，县级政权是最低一层具备较强决策权与资源整合能力的管理层级，国家战略落地有赖于县域的创造性执行；从县域经济来看，县域包括农业经济、工业经济与服务经济，形成相对完整的经济体系，县域市场也具有巨大需求潜力，对构建完整内需体系具有重大意义；从县域社会来看，县域作为连接乡村与大中城市的纽带，兼具城市性与农村性，涵盖县城、乡镇、村庄多个发展层次，成为熟人社会和生活世界的主要载体。

县域在发展全局中的突出地位彰显了县域治理的重要性。从治理地位来看，县域治理最大的特点是既“接天线”又“接地气”，既要落实中央、省委和市委的工作部署，也要服务乡镇、社区民生发展，县一级工作好坏关系国家的兴衰安危。从治理目标来看，强县和富民是县域治理的核心，既要推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，也要着力提升县域经济的整体实力。从治理活力来看，县域治理是从“试点”走向“示范”的重要依托，县域接收上级创新政策的执行任务，在试点实践开展顺利后进行政策扩散与示范推广，为整体改革铺平道路。从治理资源来看，由于县域治理对象的包罗万象，治理需求呈现出差异性、动态性、复杂性等特征，稀缺财政资源难以实现精准配置。

县域治理为县域城乡融合奠定了坚实基础，以县域为重要切入点推进城乡融合发展，还需推动城乡产业联动、要素流动、权益均衡与治理有效等目标在县域内的落地实施。一是推动县域城乡产业融合，立足县域资源优势与生态优势，发展独具特色的优势产业集群，推动农产品加工环节和增值收益更多地留在县域；二是推动县域城乡要素融合，着力破解阻碍城乡要素流动的各种因素，建立城乡统一的要素市场，有序推动农民工市民化，以及人才和资本要素下乡；三是推动县域城乡权益融合，推动城乡公共资源配置增量不断向农村倾斜，逐步实现城乡公共资源配置适度均衡和基本公共服务均等化；四是推动县域城乡治理融合，推动县域赋权扩能，促进服务重心与治理资源下沉乡村，充分发挥数字技术在县域治理中的作用。

打通城乡融合发展的痛点堵点

锦观智库：市委十四届四次全会认为，“城乡融合发展是事关中国式现代化全局的重大课题，是加快转变超大城市发展方式的重要路径，是促进共同富裕的重要支撑。”城乡融合发展的痛点堵点在哪些方面？如何打通？

王敬尧：城乡产业融合不充分、城乡要素流动不顺畅、城乡居民权益不均衡、城乡统筹治理能力不足是城乡差距的主要表现，分别体现为四个方面。

一是农业效益方面。农业供给质量有待提升。受制于农业生产领域劳动力、资本、技术等要素短缺问题，农业供给难以满足需求市场多元化、高质量、绿色化的趋势；农业供给效益有待提高。土地碎片化、农业组织化程度低以及经营理念较落后等问题的存在，限制了农业机械化和规模化生产，农业抗风险能力较弱，农业生产效率提升受阻；农业产业融合步伐有待加快。乡村产业融合层次程度低，农业多功能挖掘不足，农产品产业链条不完整、高端优质农产品产能不足，难以在市场竞争中形成品质化、品牌化的价值优势。

二是产权制度方面。产权流转利益主体虚化。农户、村集体及进入乡村的资本力量等多元主体的存在，加剧了部分农村集体资产或非集体资产产权归属不清、权责不明、保护不严等问题，进而难以在要素市场中交易流转；产权流转交易形式分散。农村产权类别较多、权属关系复杂、适用规则不同，增加了产权流转的交易成本；产权流转市场环境无序。产权流转中的服务组织或统筹交易平台发展尚不成熟，导致产权供求双方信息流动受阻，产权流转半径难以扩大，造成农村大量要素资源低效配置甚至闲置。

三是身份结构方面。农民保障性权益受困。城乡居民享受的公共服务差距依然较大，城市职工大多拥有失业、医疗、养老和住房等社会保障，而农村的社会保障体系仍不完善；农民发展性权益受限。现有的福利政策主要以户籍所在地作为参照，没有务工所在地户口的农民工难以充分享受应有的福利和公共产品，导致农民工面临“老年在乡村务农、中年在大城市务工、青少幼在县城读书”的现实困境；农民财产性权益受阻。农村土地是农民的重要生产资料，但农村土地制度改革相对滞后，农民难以充分变现享有土地财产权益。

四是行政体制方面。财政体制不完善。由于财权与事权不匹配，县域财政实力弱，加之维持县乡政府机构运转的支出压力，财政赤字不断扩大；自主体制不健全。纵向上，严格的问责制度和繁重的考核任务限制了县域政府发挥能动性的空间，在统筹城乡资源方面显得乏力。横向上，部门之间存在多层壁垒，导致信息难以互通、资源难以共享；行政空间不协调。县域产业、人口、资源的功能体系在空间分布上存在显著差异，以县城为基础的“城—镇—村”功能衔接互补的空间体系尚未有效形成。

成都要突出阶段特征和区域特色

锦观智库：作为拥有超过2100万常住人口的超大城市，成都“大城市带大农村”的特征明显。您认为成都如何突出阶段特征、体现区域特色，推动城乡融合发展？

王敬尧：推进超大城市城乡融合发展，成都要将破解“大城市病”与宜居宜业和美乡村发展相结合，注重“抓好两端、畅通中间”，发挥县域在城乡融合的空间节点作用，形成联城带乡、优势互补、设施一体、共同繁荣的新型城乡关系。

以“都市农业”为抓手，推动城乡产业融合。成都农业具备典型的都市农业特征，是“米袋子”和“菜篮子”的综合体。要聚焦产链融合，大力发展生态农业、休闲农业、创意农业，推动农业与文化旅游、休闲康养等二、三产业深度融合，形成优势明显的特色农业产业集群；要强化科技支撑，发挥成都科创资源集聚的优势，加强农业科技创新平台建设，以科技之“长”为传统农业赋能；要突出利益共享，培育壮大各类新型经营主体，引导龙头企业、专业合作经济组织与农民建立利益联结机制，切实将产业链增值收益留在农村、留给农民。

以“产权交易”为抓手，推动城乡要素融合。加速农村存量资产确权登记，持续推动集体土地所有权、房地一体宅基地、集体建设用地使用权、林权等农村不动产确权登记工作，加快完成数据整合与信息共享；加强农村产权交易平台建设，提供产权价值评估、提供权益证明、产权登记与查询服务等配套服务，逐步吸纳小规模农村产权、公共服务项目资源；创新农村产权抵押融资模式，充分发掘农村产权金融价值，推动农村产权交易市场体系与金融服务联动，提升农村产权交易主体的金融可获性。

以“户籍改革”为抓手，推动城乡权益融合。突破户籍利益固化藩篱，对目前仍与户籍捆绑的公共服务进行全面梳理，按先易后难的原则制定逐项剥离的时间表，尤其要解决农民工随迁子女教育问题；加快公共服务梯度供给，以成都都市圈为主要空间载体，构建有序的城乡基础设施和公共服务梯度布局，推动基础设施和公共服务向农村地区延伸；保障进城农民土地权益，探索进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的有序退出机制，以土地转让退出有偿性为农民在城市定居提供财力保障。

以“单元重塑”为抓手，推动城乡治理融合。建立县域统筹、乡镇联动、村组自治的治理格局。优化县域自主体制，以放权赋能改革为重要突破口，进一步增强县域经济决策权、资源配置自主权和社会管理权；加强中心镇建设，促进人口、要素向中心镇集聚，加快推进基础设施、社会事业、民生保障工程建设，提升中心镇对人口集聚的承载力和吸引力；推动治理重心下移，以更小的自然湾组为单元进行治理和动员，寻找村民自治的良性生长空间，激发村民参与乡村振兴的主动性与创造性。成都日报锦观新闻记者 陈仕印