罗翔
新时期，我国大城市已进入城市更新和精细化治理新阶段。无论是存量资源为主的老城区，还是快速城市化的新城新区，普遍存在“三个滞后”现象，即社会功能滞后于经济功能、城市功能滞后于产业功能、生活功能滞后于生产功能，亟待通过“二次开发”或整体更新来补齐短板，以满足人民群众的高品质生活需求。上海浦东在奋力打造社会主义现代化建设引领区的进程中，率先探索建设“人民城市”的新理念、新路径，尤其是浦东金桥城市副中心“一块地造三座城”的创新模式及其经验，可为成都规划建设“世界城市”提供借鉴。
未来城市：金桥如何破局
在金桥经济技术开发区的核心位置，有一根高高耸立的烟囱，因其连续26年无间断集中供热，曾作为“九通一平”的标志，是金桥的知名地标和招商名片。但随着城市面貌的不断更新，产城融合的深入推进，“一根烟囱”所代表的优质服务时代，逐渐被地上、地下、云端“三座城”迭代，后者也是新时代探索破解“三个滞后”难题的城市解决方案。
一是地上一座城，其本质是产城融合、功能多元、自成一体的巨型城市综合体。地上不仅有办公楼、配套商业设施，还有上万平方米的“都市绿肺”，以及双语学校、大型演艺中心、定制化研发机构等。地上所有建筑通过空中连廊和地面通道连接，在“第五立面”布置兼具节能减碳和休闲娱乐功能的屋顶花园，全面体现以人为本、建造一座有温度的城市。
二是地下一座城，其核心是集约利用土地资源，打造互联互通的城市立体空间体系。毋庸讳言，当前地下开发的初衷，往往是解决停车问题，但随着开发理念和工程技术的进步，所释放出的海量空间，既可以运用TOD开发理念，配置丰富多彩的餐饮、商业、人防、环卫、防汛等配套设施，还能通过轨道交通、地下环路、地面中央公园、空中二层连廊的连接，实现地铁、公交枢纽和商业零距离换乘，塑造无缝衔接的立体城市。
三是云端一座城，旨在运用城市信息模型（CIM）和人工智能（AI）等先进技术，系统集成智慧城市的若干应用场景，孕育可感知、可学习、可成长的“城市生命体”。具体而言，以建筑信息模型、地理信息系统、物联网等技术为基础，整合地上地下、室内室外、历史未来、物联感知的时空数据，构建三维城市信息有机生命体，形成“规建管服”一体化管理平台，在城市建设运维全生命周期落实精细化管理，实现规划设计一张图、工程总控一张网、城运管理一盘棋、用户体验一扇窗，树立“一屏观天下、一网管全域”的数字城市样板。
有力支撑：产业、数字与法治
一是产业引领。产业是经济增长的核心动力，也是城市发展的灵魂所在。金桥副中心的“三座城”，均围绕其雄厚的产业基础和未来的产业规划有序展开。以智能汽车产业为例，上汽通用等汽车龙头企业曾助力金桥成为浦东首个千亿级产业，未来以新能源、自动驾驶、大视讯、5G应用为代表的新兴头部企业陆续落户集聚，将进一步激发和放大产业优势，并为“未来之城”注入智能网联的新鲜动力，塑造出一座有产业特质的城市副中心。
二是数字赋能。以智能汽车产业为例，金桥已将路况最复杂、场景最丰富、全上海风险等级最高的29.3公里道路向自动驾驶开放，并不断拓展测试范围，最终实现全域开放。金桥还充分发挥特大型中心城区的场景优势，试水地下空间自动驾驶、园区无人配送、地面道路与地下车库联动等技术应用；并建设面向未来城市立体空间的自动驾驶云控平台，通过“强大的云、可靠的网、智慧的路、聪明的车”，打造智能网联汽车与智慧城市融合的全球标杆。
三是法治保障。“三座城”的探索创新，既凝聚着开发者和规划师的智慧结晶，也建立在法治保障的坚实基础上。上海市人大根据《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》的授权，立足浦东改革实践需要，先后制定《浦东新区国有建设用地垂直空间分层设立使用权若干规定》《浦东新区推进特色产业园区高质量发展若干规定》《浦东新区促进存量产业用地提质增效若干规定》《浦东新区生态空间保护利用若干规定》等多部城市类管理措施，明确提出“分别设立地表、地上、地下国有建设用地使用权，予以单独供应”“鼓励实行地下空间区域性整体开发建设”。
实施关键：“三个治理”的统筹衔接
习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话指出，开创人民城市建设新局面，要“率先构建经济治理、城市治理、社会治理统筹推进和有机衔接”。关于“三个治理”地位和关系的科学论断，为新时期上海、成都等超大城市探索具有中国特色、体现时代特征的发展道路指明了方向。
一是经济治理。“整体开发、一体推进”（也称“一二级联动”），曾是浦东早期开发也是全国新城新区建设的宝贵经验。进入存量空间再开发阶段，土地价值大幅提升，加之均已通过招拍挂程序明确土地产权，实现整体收储难度很大。要按照“国企主导、市场募集”的原则，建立健全城市发展资金募集机制。先期由资本金投入带动债务性银团融资，通过两级放大，吸引社会资金服务城市更新。同时，积极创新资本投入方式，如授信、项目贷等，或通过发行债券、中票、短融等直接融资产品，筹措低成本建设资金。此外，针对创新产业培育，可成立政府产业引导基金，吸引金融机构和社会资本主导的风险投资机构，支持高科技企业孵化和产业发展。
二是城市治理。全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领和开放枢纽门户等城市核心功能，以及功能要素形成良好的协同发展，是不断提升城市能级和竞争力的坚实基础，也是规划建设世界城市的有力支撑。城市治理的核心在于融合，新空间和新功能之间相互关联、融合发展，并服务全局。如新加坡科技走廊，围绕科学园区、高等院校和国际社区，形成完善的产学研住体系，共同支撑科技创新和经济发展。
三是社会治理。地方政府及其派出机构（如管委会）是区域开发和城市更新的“指挥者”，承担统筹规划和顶层设计；开发公司是建设“主力军”，各委办局发挥协调推进作用，而作为“守门员”的属地街镇，参与积极性普遍不高且程度不够。一方面，囿于事权分工，街镇须建设完成、人口导入之后，再承担相应配套服务工作（如疫情防控、垃圾分类等）；而另一方面，在实际开发建设中，征地、拆迁等地方性事务有赖于街镇鼎力相助，需将街镇的发展需求（旧区和城中村改造、社区空间品质提升等）纳入区域整体更新目标。
总之，从城市发展的生命周期看，规划、建设、招商、运营等不同阶段，均蕴含“三个治理”的统筹衔接，既是营商环境的重要支撑，也是城市善治的重要内容。一方面，要推动治理资源向基层下沉，赋权增能，打通联系服务群众“最后一公里”。另一方面，要综合运用5G、大数据、人工智能等新技术，从以部门为中心转变为以服务对象为中心，构建经济、社会、城市统筹推进和有机衔接的治理体系，助力蓝图上的“未来之城”成为实景中的“人民城市”。
（作者：上海市浦东新区规划设计研究院高级工程师）