程鹏 邓智团

中心城区作为国际大都市核心功能的主要承载区，既是承载国际大都市核心功能体现“中心性”的主要区域，也是作为中心城市发挥引领带动作用体现“辐射性”的关键所在。核心功能优势不突出，非核心功能聚集程度过高，是当前我国超大特大城市中心城区面临的普遍问题。作为我国最大的经济中心城市，上海中心城区的核心功能与空间结构发展具有显著的阶段性特征，在转型发展过程中形成了提升核心功能的系统性举措，其相关经验对于其他超大城市做优做强中心城区功能品质具有参考意义。

三次跃升

19世纪40年代以来，上海中心城区核心功能与空间结构不断调整与优化

第一次跃升始于19世纪40年代。上海开埠后，英美法等国纷纷设立租界，大量外资和商品进入上海再分销全国各地，中国内地的商品由上海转口运销国外，至20世纪30年代，上海成为远东中心城市，全国的金融、贸易、航运和最重要的工商业城市。解放后，在国家提出优先发展重工业、变消费城市为生产城市等方针的指引下，上海完成了从消费性城市向生产性城市的转变。尽管转型幅度巨大，但上海中心城区始终以浦西为主阵地，呈现沿黄浦江和苏州河外延拓展的发展态势。

第二次跃升始于20世纪90年代。以浦东开发开放为标志，围绕“一龙头、三中心”“四个中心”的发展目标，上海中心城区的核心功能与空间结构都实现了新突破，进入外延拓展与内涵提升并举阶段。一是浦东的陆家嘴金融区、张江高科技园区等功能板块崛起，带动了中心城区的核心功能向金融、科技等领域拓展；二是浦西的“退二进三”进程加速，现代服务业迅速发展，强化了中心城区的综合服务功能。

第三次跃升始于2017年。国务院批复同意了《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，围绕建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市目标，上海通过强化“四大功能”、发展“五型经济”、打响“四大品牌”、建设“五个中心”不断发力，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的市域空间新格局。践行以人民为中心的发展思想，基于存量空间探索更可持续的城市更新模式，成为当前和今后一段时期上海中心城区核心功能与空间结构调整的主线，具体形成了加强75平方公里的中央活动区功能复合、提升“一江一河”沿岸地区功能和推动中环经济带发展三个区域性抓手。

三个经验

围绕“空间再造—功能置换—人群疏解”，上海实施系统性核心功能提升

经验一：空间再造。从“增量扩张为主”进入“存量更新为主”的新阶段，空间再造是做优做强中心城区核心功能的基本前提。上海从1992年第六次党代会计划实施“365危棚简屋改造”开始，到2022年第十二次党代会召开，用30年时间全面完成了中心城区成片旧改任务，累计拆除改造面积超2000万平方米，城市更新模式也从“拆旧建新”“拆改留并举”过渡到“留改拆并举、以保留保护为主”。其间，2003年上海明确了中心城区实施“双增双减”的工作方针，即增加公共绿地、增加公共空间，减少容积率、减少建筑容量，为提升城市环境品质发挥了积极作用，也为积极导入核心功能提供了载体空间。

经验二：功能置换。因应国际大都市中心城区核心功能内涵迭代的发展态势，围绕经济、文化和科技创新等核心功能“引进来”，推动传统非核心功能“走出去”，是做优做强中心城区核心功能的本质要求。近年来，以“一江一河”沿线老工业企业为代表的规模大、人气低的非核心功能陆续从上海中心城区迁出，以资产管理、资本运作和金融专业服务等全球城市经济功能向陆家嘴金融城和外滩金融集聚带为核心的金融集聚区汇聚，文化艺术、节庆旅游等文化功能在人民广场剧场群、西岸美术馆群等文化集聚区汇聚，人工智能、文化创意等创新创意功能在徐汇滨江、杨浦滨江等创新集聚区汇聚，南京路、淮海路、徐家汇、五角场等顶级商圈聚焦大众高端需求和新兴消费势力的个性需求不断推陈出新，在推动核心功能转型升级的同时，也形成了一批新的城市名片。

经验三：人口疏解。做优做强中心城区核心功能意味着需要疏解密度过高的常住人口和集聚更多的就业岗位。随着空间再造与功能置换的持续推进，上海中心城区常住人口经历了一段“内减外增”的过程，平均人口密度从1990年的每平方公里超过6万人，降至2000年的超过4万人，2010年和2020年已降至2.4万人和2.3万人，中心城区人口占全市常住人口比重从2000年的42%降至2020年的27%。同时，通过塑造高品质的工作和生活环境，一是中心城区的就业岗位密度大幅提高；二是吸引了大量的多元化国际化人才集聚。

三大举措

成都要抓住城市更新这个牛鼻子，为中心城区核心功能的跃升创造条件

成都市第十四次党代会提出要推动“三个做优做强”。借鉴上海做优做强中心城区核心功能的实践经验，成都可以抓住城市更新这个牛鼻子，从体制机制创新、软硬环境提升三个方面为中心城区核心功能的新一轮跃升创造条件。

一是完善政策体系提供制度保障。2021年，成都作为全国第一批城市更新试点城市，率先探索城市更新新模式和新路径，陆续出台了城市更新的核心政策文件和行动计划。结合自身实际和探索经验，借鉴上海形成《上海市城市更新条例》《上海市城市更新指引》和《上海市城市更新行动方案》等面向近中远期的城市更新法规体系和政策指引的经验，成都可以加快城市更新条例立法，创新土地、规划、财税与金融等政策，发挥规划引领作用，为城市更新“推得动”和做优做强中心城区核心功能提供制度保障。

二是提升空间质效构筑硬环境。加快推动中心城区内太平寺现代都市工业谷等“三个做优做强”重点片区的空间再造，破解载体空间制约，确保非核心功能“出得去”，以集约高效的载体空间确保核心功能“进得来”。创新规划土地管控方式，对于重点片区在容积率指标转移平衡、土地混合使用和分层出让等方面给予更具弹性的政策支持；强化城市设计、城市色彩、公共空间艺术等规划对于城市空间品质提升的引领作用；按照“地上一座城、地下一座城、云上一座城”理念，整合地上与地下空间，形成连续的高品质立体化空间体系。

三是强化服务供给营造软环境。打造国际化、法治化和精细化的服务软环境，提高对全球资本、人才等要素的吸引力和集聚力，破解环境品质制约，让更多优势发展资源“留得住”。增加优质公共产品和服务供给，推进社会协同治理水平，打造稳定安全的公共环境，培育丰富包容的文化形态，建立高品质的生活环境和国际化的生活社区。纵深推进营商环境优化，全力打造更具国际竞争力的投资发展环境，加快形成优环境、抓投资、促发展的强大合力。

（作者：程鹏，上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员；邓智团，上海社会科学院研究员）