李伟
全国上下持续推进的营商环境优化显著提升了市场主体全生命周期的营商环境体验，增强了市场主体满意度和获得感，激发了市场主体活力和经济发展内生动力。但随着营商环境优化的持续推进，市场主体对营商环境优化的边际获得感也逐渐下降，营商环境改革的难度不断增大。与此同时，我国经济也进入高质量发展的新阶段，内外部发展环境发生结构性调整。对此，要在深刻总结营商环境优化成效的基础上，全面准确把握当前营商环境存在的问题，将营商环境优化推向更高质量发展的新阶段。
营商环境持续优化下的三个困惑
营商环境是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，是市场化水平和经济高质量发展的重要影响因素。党中央国务院高度重视营商环境建设，习近平总书记多次强调，营商环境只有更好，没有最好，要营造稳定公平透明、可预期的营商环境。在党中央国务院的战略部署下，各部门、各地全力推动营商环境改革创新，探索出了诸多创新性改革措施，不断推动营商环境升级。在世界银行发布的《2020年营商环境报告》中，我国首次进入全球前40位，位列第31位。从市场主体变化结果来看，近年来我国每年新增市场主体数量达到了2000万以上，2021年我国新增市场主体数量高达2887万，营商环境对市场主体新生和发展促进成效显著。尽管近年来我国营商环境优化取得了令人瞩目的成就，但营商环境建设中依然存在一些令人困惑的问题：
第一，与部分传统西方国家相比，我国在政务服务、公共设施等方面远远领先，但为什么营商环境仍然存在差距？从政务服务来看，近年来我国大力推动政务服务改革以及放管服改革，服务型政府建设取得显著成效，很多地方提出“保姆型服务”“妈妈式服务”。反观诸多西方国家，政府关门事件频频见于报端，政务服务的可持续性、体验性远远低于我国。从公共基础设施来看，我国在5G、高铁等经济发展的基础设施方面也遥遥领先，例如，我国5G基站占全球基站总数的70%以上。但营商环境依然存在较大差距，世界银行《2020年营商环境报告》中美国排名第6，远远高于我国第31的排名。
第二，我国营商环境越来越好，市场服务越来越便利，但为什么良好的营商环境没有完全转化为经济发展的动力，为什么社会预期仍然偏弱？不管是从各方的营商环境评估来看，还是从市场主体的反映来看，我国营商环境优化效果都十分显著，新增市场主体数量持续上升，但市场主体预期仍然偏弱。中央经济工作会议指出，在我国经济回升向好的过程中，仍然存在一些挑战，其中一点即是社会预期偏弱。
第三，各地营商环境改革力度越来越大，营商环境逐渐向高水平趋同，但为什么不同地区经济发展差距依然较大？各地积极推动营商环境经验借鉴和典型做法学习，国家发改委也多次组织营商环境经验交流、典型做法推广等，以促进创新做法和方案的传播复制。从实际效果来看，不同地区营商环境逐渐趋同，在很多领域甚至实现了高水平的标准化。理论上推断，不同地区营商环境的趋同会有效缩小区域经济差距。但从实际效果来看，营商环境水平在同一层次的地区，经济发展水平呈现出分化，例如同属于中部地区的6个省份，近年来安徽、湖北等地相对于其他地区发展速度更为亮眼。
营商环境进入新阶段的战略要点和优化措施
提出营商环境优化中存在的问题并不是否定我国营商环境取得的巨大成就，而是要启发思考当前营商环境存在的问题以及营商环境与经济发展之间的本质关系，提出优化营商环境的新思路和新方向。综合来看，未来营商环境优化需要突出如下几方面战略要点。
第一，推动市场环境优化型营商环境体系向竞争市场创造型营商环境转型，以竞争性市场创造扩大市场主体市场空间，从根本上激发市场主体的内在动力。从作用机制角度可以将营商环境划分为如下几个方面，一是要素获取环境，包括水电网等公共基础设施以及劳动、资金等各种生产要素获取的便利性、高效性；二是政务服务和监管环境，主要是政府为市场主体准入、公平竞争、产权保护、纠纷解决等提供各种制度保障的完善性以及提供这些制度保障的效率；三是市场空间环境，即通过市场准入改革、招投标改革等多种措施和手段让各类市场主体可以公平地获取市场需求。当前，我国在要素获取环境、政府服务和监管环境等领域的营商环境优化成效显著，但由于外部经济形势、国内市场需求不足等因素的影响，导致市场主体对市场前景预期不乐观，市场主体无法获得足够的市场需求，进而抑制了营商环境作用的发挥。对此，未来营商环境优化要更加突出扩大市场需求的作用，通过预期引导、市场准入制度改革、扩大国内需求、强化政府采购等手段，推动市场需求规模扩大、强化市场公平竞争，从需求端激发市场主体活力和动力。具体来说，一是要进一步加快推动市场准入制度改革和统一大市场建设，破除不同所有制企业获取市场过程中面临的隐形壁垒和障碍；二是强化政府领先用户作用，扩大政府采购规模，尤其是要进一步扩大中小企业、民营企业在政府采购中的占比。
第二，推动成本导向型营商环境向赋能型营商环境转型，大力提升市场主体的市场经营能力。当前，我国营商环境建设的基本思路是为市场主体创造更好的外部环境，降低市场主体的要素成本、交易成本、行政成本等。这就像学校、家长为孩子提供良好的教学设施、桌椅板凳、图书馆等，给他们创造学习氛围，但是孩子是否一定能够取得良好的成绩？还需要调动他们的学习积极性，激发内在学习动力，培育出良好的思维、学习、行为习惯，真正学到知识，增长本领。因此，未来营商环境优化要从降低市场主体成本向提升市场主体能力转变。尤其是在新一轮产业革命加速演进的背景下，要着力提升企业原始创新能力、数字化转型能力，以数字化、智能化转型促进企业能力全面提升。
第三，推动营商环境向纵深改革和系统集成转变，构建全方位、全体系的营商环境。营商环境改革是一项长期性、系统性工程，当前单个事项、单个部门、单项服务的营商环境改革已经达到了极致水平，例如企业开办流程、获得水电气等公共基础设施服务等常规营商环境事项我国已位居全球前列。未来营商环境优化已经进入深层次改革、跨部门系统集成层面。具体来看，一是要针对市场准入、公平竞争、产权保护等当前营商环境改革的难点问题和重点领域，开展营商环境专项优化行动，推动营商环境优化纵深发展，切实破除过度设置进入门槛、隐形进入壁垒等制约营商环境提升的顽固问题。二是推动各部门协同，形成营商环境优化的跨部门合力。营商环境改革是典型的跨部门协调事务，能否充分调动各部门积极性，形成推动营商环境改革的合力是未来营商环境优化的关键。推动跨部门之间的营商环境协同一方面要构建跨部门协同的组织机制，做实当前各地营商环境工作小组的统筹协调作用，另一方面要优化营商环境评估，强化各部门营商环境考核。
（作者：中国社会科学院工业经济研究所副研究员）