王鹏
党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）指出，“完善实施区域协调发展战略机制”“推动成渝地区双城经济圈建设走深走实”。近日，国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》明确提出，完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动潜力地区与发达地区加强产业对接协调，创新飞地经济、托管运营等产业合作模式，健全产值指标等利益共享机制。作为我国推动区域协调发展的重要实践地，成渝地区双城经济圈建设既是党中央作出的重大战略决策，也是当前进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要工作部署，更是健全产业跨区域新布局激励机制，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，深入实施以人为本的新型城镇化战略的重要举措和发力点。
城市群和中心城市是区域增长的动力源
随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，区域经济发展格局和区域空间结构正在发生深刻变化。城镇化仍然是当前推动我国经济社会实现高质量发展的重要动力，也是推进中国式现代化的必由之路。构建优势互补的区域经济布局和空间治理体系，以合理分工和优化发展的方式推进区域发展战略，才能进一步释放区域协调发展的新动能。
目前，中心城市和城市群正在成为承载区域协调发展要素的主要空间形式，二者是“点—面”的关系。其中，中心城市是城市群空间形态不可缺失的重要组成部分，通常集聚了更多的高端制造业、高端服务业和重大新兴产业，能够汇聚更多的人口与各类生产要素，起到了“提纲挈领”的作用，具有强大的综合承载能力。城市群中往往存在一个或多个中心城市，中心城市在努力提升自身综合承载能力的同时，也带动周边区域尤其是城市群的发展，形成以城市群为主体形态的区域增长动力源。
未来一段时期，我国将深入实施以人为本的新型城镇化战略，就是要有效集聚各类要素，围绕配套政策完善、公共服务均等化、健全市场一体化发展机制等内容，促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一，构建科学合理的城镇化格局，推动城乡融合、区域协调发展。特别是要继续发挥各地比较优势，推进成渝地区双城经济圈等都市圈建设，在区域协调发展中注重发挥中心城市的核心作用，通过中心城市的功能疏解、产业扩散、人口居住的郊区化等，完善区域空间布局来构建高质量发展的新动力源。
强化都市圈的跨行政区域协同发展机制
《决定》强调“完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制，深化东中西部产业协作”，指明了当前资源要素跨行政边界流动的空间维度和合作形式。其中，中心城市具备良好的基础设施和薪酬待遇，能够提供更多的产品产出与优质公共服务，对个人或企业均有着更大的吸引力。城市群是城市发展到高级阶段的一种重要的空间组织形式，是我国新型城镇化建设的主体形态。而都市圈则介于城市和城市群之间，促进中心城市更容易突破行政边界、资源要素率先进行自由流动，形成统一的劳动力、要素市场和产品市场，加强中心城市和周边区域的经济联系，形成相对合理的城市体系格局。因此，都市圈作为城市群重要的空间单元，能够强化城市群的“核心”作用，放大中心城市的辐射带动作用，优化城市群的城市体系，形成错落有致的区域空间结构，提升城市群高质量发展和区域政策有效性。
经过多年的改革开放和城镇化发展，我国都市圈建设取得显著成就，初步形成“中心城市—都市圈—城市群”的区域空间格局。部分省市相继出台相关规划文件，为都市圈建设和发展提供了政策保障，加速了要素资源在城市间的流通和跨行政区域合作。例如，2023年12月，广东省政府发布了广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈的发展规划，旨在通过优化区域经济布局，推进交通、通信等基础设施的互联互通，加强教育、医疗等公共服务资源的合作与共享，提升产业集群的完整性和竞争力，促进各都市圈内城市的协同发展，进一步提升广东省的整体竞争力。
近几年来，成渝地区双城经济圈建设由谋篇布局迅速进入整体成势、见效跨越的中国式现代化新征程，在经济总体实力、协同创新能力、对外开放程度、生活宜居水平等方面都有了显著提升，中国经济“第四增长极”进入稳中加固、稳中提质、稳中向好的高质量发展攻坚期。与其他都市圈不同，成渝地区双城经济圈涵盖国家中心城市、经济欠发达地区、革命老区、少数民族地区等大城市、大农村、大库区，发展不平衡不充分的挑战使得其建设发展不能进行简单化疏解功能、减量增效，而是更强调突出成都、重庆两个中心城市的“双核”协同带动功能，注重体现区域特色和比较优势，通过跨行政区域协同发展推动区域均衡发展，打造带动全国高质量发展的重要增长极。
建强成渝地区双城经济圈的主要路径
在推进中国式现代化进程中，成渝两地要紧密合作，不断提升中心城市的发展能级和辐射带动效应，构建跨区域协同发展机制，共同唱好新时代西部“双城记”。
第一，提升中心城市辐射带动能力，增强都市圈经济发展韧性。一是提高成都、重庆等中心城市和城市群综合承载能力，不断完善“中心城市—都市圈—城市群”的区域空间格局，带动成渝周边城市的创新及发展。二是加强区域内各个城市间的相互协作，充分利用地方组合资源优势和基础设施，促进城市间相似的产业或企业能够在特定的空间上发展壮大。三是跳出成渝看成渝，提升城市群内合作效率，大力推动资源、劳动力和技术等的跨区域流动，以此提高双城经济圈的发展韧性。
第二，提高首位城市科技创新水平，协同推动跨区域公共服务。一是大力提高成渝两个首位城市的科技创新能力和水平，增强整体抵御外来风险的能力，解决中位位序城市缺失的问题。二是不断提高成渝及周边地区的互联互通性，以成都东部全面建设为支点，打造产业协同先行示范区，同时完善成渝城市群内部的交通网络和道路运输等建设。三是充分利用自身的发展契机和比较优势，构建优势互补的跨行政区域公共服务体系，推动成渝之间公共服务共建共享。
第三，强化产业分工协作和产业链，提升中心城市的产业层次。一是聚焦成渝核心功能定位，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领能力，开展“总部+基地”“研发+生产”“生产+服务”等协作，构建中心至外围梯次分布、链式配套的产业格局。二是充分把握成渝地区双城经济圈这项国家战略带来的巨大红利，加快产业数字化和数字产业化，逐步推进适宜的、对环境友好的主导产业或支柱产业。三是围绕成渝中心城区培育现代化都市圈，在发展好现有产业的基础上继续寻找新的发展动能和发展机遇，在城市高质量发展的同时提升核心产业竞争力。
第四，建立都市圈同城化推进机制，规避内部城市的虹吸效应。一是发挥国家发展规划的统领作用、国土空间规划的基础作用，建立健全中心城市牵头、周边城市协同的跨区域发展机制。二是善于利用邻近城市带来的正向溢出效应、产业集群带来的外部经济效应、城市群内空间成本节约带来的品牌与广告效应，努力缩小各个城市间的发展差距和虹吸效应，提升城市间资源流通和合作效率，避免过度依赖成渝等中心城市。三是建立双城经济圈协调发展监管机制，利用地方政府专项债券等资金支持符合条件的都市圈建设项目，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系，积极探索成渝城市群现代化治理的新路子，推动双城经济圈建设进一步走深走实。
（作者系暨南大学国际问题研究院副院长、教授，经济学院城市与区域经济研究中心研究员）