□卢莹莹 杨松毅

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。完善城乡融合发展体制机制改革，需健全新型城镇化体制机制，其中加快农业转移人口市民化是首要任务，同时推进乡村全面振兴。人才是城乡发展的主体和核心要素。以城乡人才双向流动赋能新型城镇化、乡村全面振兴的协同推进，有助于打破城乡经济分割状态，实现资源优化配置，推进城乡公共服务均等化，增强城乡社会精神文化交流，推动城乡融合发展。

城乡人才要素双向流动总体趋势

党的十八大以来，我国不断推进新型城镇化建设，实施乡村全面振兴战略，以期缩小城乡发展差别。

长期以来，国家在就地就近城镇化、农村基本经营制度、土地制度、户籍制度等方面逐步推行了大量改革，越来越多的农村人口进入城市就业并安家落户。总体来看，城乡人才流动呈现出规模持续扩大、流动范围多元化等趋势。从乡到城的角度看，农村劳动力进入城市就业规模持续扩大，越来越多的农村人才选择到城市就业、定居。近年来，进入离家乡更近的县域城市就业成为农村劳动力的首选，农业转移人口市民化较常住人口城镇化更缓慢，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间存在较大差距。从城到乡的角度看，城市人才入乡机制成效明显，广大城市人才积极参与乡村产业经济发展、乡村社会治理，推动乡村现代化建设事业。与此同时，我们也看到城乡二元结构导致的农民权利困境、城乡公共福祉不均衡、农民的市民化以及乡村活化任务的艰巨性，当前城乡人才流动的核心矛盾具体表现在于户籍壁垒及乡村人才留用难。

推进农业转移人口市民化

农业转移人口市民化是推进以人为核心的新型城镇化的首要任务。

新形势下，新型城镇化建设需重新审视户籍制度与土地制度对我国人口迁移和城乡结构调整的作用及效果。一是进一步完善户籍制度改革，畅通农业转移人口市民化制度通道。继续实行以区域经济差异为主要标准的差别化落户政策，弱化户籍限制，逐步剥离附着在户籍上的公共服务和社会福利，推进公共福祉的均衡化。二是进一步完善农业转移人口市民化成本分担机制。明确政府、企业和社会的责任和义务，如政府购买公共服务、加大对公共服务的投入，企业承担社会保障责任，社会力量积极参与市场供给公共服务。三是进一步完善农业转移人口市民化之后的社会保障体系。逐步实现城乡居民养老保险、医疗保险等与城镇职工社保制度的并轨，简化社保转移接续手续，完善社保待遇调整机制，确保农业转移人口的社保待遇与经济社会发展同步增长。充实医疗、教育、养老服务，帮助农业转移人口做好身份转换、心理转换和素质提升，提高农业转移人口市民化质量。

构建双向流动的政策体系

从近十年来常住人口增长较快的县城看，无论是返乡创业还是返乡务工，劳动力的回流多呈现出非农与农业就业相结合，即农闲时务工+农忙时务农的组合模式。

中山大学华南农村研究中心教授吴重庆在研究农村“空心化”问题时指出：“随着在县城实现第三产业就业机会的增加，原外出务工者部分回流，他们兼顾在家的农业生产，形成了新鲜农副产品的地方性市场，出现了县域内城乡流动的新局面。”此外，浙江“两进两回”（科技进乡村、资金进乡村、青年回农村、乡贤回农村）、广东“人才下乡”工程，呈现同样的特征。在此情形下的农民市民化之后，虽然住在城镇，但其实他们并没有放弃其附着在农村土地上的各种权益。

一是保障农民的土地权益。继续加大“人地钱挂钩”配套政策以农村土地制度改革为农业转移人口市民化托底。建立健全土地流转市场，规范土地流转程序，确保农民在土地流转中能够获得合理的收益，对于自愿进城落户的农民，应允许其有偿退出土地承包经营权，同时保障其退出后的合法权益。通过确权登记颁证，明确农民的土地权益，为农民进城落户提供坚实的财产保障。二是保障农民的住房权益。政府应加大对保障性住房的投入，为农业转移人口提供公租房、廉租房等保障性住房。同时，鼓励企业和社会力量参与保障性住房建设。在符合规划和用途管制的前提下，允许农民住房财产权抵押、担保、转让，拓宽农民的融资渠道。完善农村宅基地管理制度，规范宅基地审批和流转，防止宅基地闲置和浪费。三是保障农民的就业权益。在农民进城的“入口端”着手保障就业，建立覆盖城乡的公共就业服务体系，加强对农业转移人口的职业技能培训，提供充足的就业机会和岗位，建立培训与就业的衔接机制，保障其基本生计。政府应出台支持农业转移人口的就业补贴、创业贷款、税收优惠等政策。落实劳动法律法规规定，加强对农业转移人口劳动权益的保护，严厉打击拖欠工资、违法用工等行为。

精准分类引进人才

乡村振兴、城乡融合发展是共同推进、彼此弥合的战略进程。

目前，以老龄化、低文化程度劳动力为主的经营主体在农业经济发展中占大部分，难以支撑农业产业化发展。乡村全面振兴需要发展引路人、技术带头人、政策明白人，涵盖管理服务、规划建设、产业经济、市场营销等多方面技能。一是不断健全完善乡村人才工作体制机制，制定有关财政、金融、产业发展、社会保障等方面的激励政策，营造良好的营商环境，建立农村人力资源补偿机制，探索构建城市人才入乡分享红利渠道。二是创新人才引进机制。根据不同地区、不同行业需求，制定差异化的人才引进政策。对于偏远地区和艰苦行业，给予更多的政策支持和待遇保障。探索人才共享模式，通过柔性引进、兼职挂职等方式，如远程顾问、周末工程师等方式，吸引城市人才到乡村服务。拓展人才激励途径，从物质奖励、职业晋升、荣誉表彰、价值实现等方面激发人才服务乡村的积极性和创造性。三是发挥统一战线优势，团结凝聚统战领域各界别各专业的人员组成特点、专业知识和技能特长，如福建“新乡贤”回归工程等，按照农业产业（农业科技、经营管理、电商）、乡村治理（大学生、党员干部）、乡村公共服务（乡村教育、医疗、文化）等人才类型建立分类结对指导机制，赋能乡村发展。

本文系中共成都市委党校（成都行政学院）2024年度第3批专项项目“完善城乡融合发展中人才双向流动体制机制研究”（项目编号：E-2024-027）的阶段性成果。

（作者单位：中共成都市委党校学报编辑部；四川省社会科学院农村发展研究所）