□唐鹏
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），明确指出要转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式。
当前，成都正处在增存并举的发展阶段，全市城镇开发边界内存量用地占比较高，老旧小区、城中村等12类更新对象占存量地区的12.5%。实施城市更新行动，是围绕成都建设践行新发展理念的公园城市示范区的战略目标，系统解决存量地区基础设施和公共服务短板突出、老旧房屋安全隐患大、高强度开发与低效闲置利用并存等现实问题，塑造公园城市优美形态、增进公园城市民生福祉、激发公园城市经济活力、增强公园城市治理效能的重要举措。
全面开展城市体检评估
《意见》指出要“全面开展城市体检评估，建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径”。
成都可依托地理实体、实景三维、城市信息模型（CIM）平台等数据，搭建存量空间更新评估数据库，摸清数量、权属、利用情况。围绕“房屋+地块+社区”多维度构建包含建筑年代、建筑面积、房屋套数等存量空间现状评估指标体系，实现存量空间动态监测。
定期开展城市体检和专项领域评估，为城市更新工作找准方向和着力点。总体层面，持续开展双体检（城市体检、国土空间体检），诊断城市存在的系统性问题，重点围绕12类更新对象，开展入户调查评估，调整增加体检指标项，提升城市体检对更新的针对性；专项领域层面，基于各片区人口特征的精准识别，围绕市政基础设施和公服设施开展承载力评估，识别供需矛盾较为突出的区域。
建立“体检评估—项目入库—更新改造”的循环工作机制。体检评估识别出改造较为迫切、问题较为突出的重点区域可直接转化为更新项目，经主管部门核实批准后，纳入成都市城市更新项目库推进实施，并在后续城市体检中评估实施效果。
搭建三级规划实施体系
《意见》明确建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系。
专项规划层面，成都按照“市统筹、区主导”的工作思路，组织编制市、区两级城市更新专项规划。市级更新专项规划是统筹全市更新工作、有序推进城市更新行动的纲领性文件。《成都市城市更新规划（2023—2035年）》围绕“公园城市示范区建设下的高质量城市更新”的总体目标，针对城市体检识别的主要问题，从完善城市功能、改善民生福祉、激发经济社会活力、赓续历史文脉、提升环境品质等方面明确更新主要任务，并衔接详细规划管理单元，划定中心城区更新单元及重点更新区域，以系统谋划、重点突破的方式推进全市城市更新工作。区县级更新专项规划在深化市级更新专项规划目标任务基础上，落实公园城市建设要求，强化更新单元引导，并制定行动计划，形成更新项目清单。
片区层面，依托更新单元建立“策划—规划—设计”一体化机制，推动整体谋划，实现资源配置、公服补短、布局优化、多方利益的统筹。策划上，考虑运营前置与资源链接，形成片区策划方案，确定单元整体功能定位与业态发展路径；规划上，通过“人—地—房—产”空间耦合评估，从单元开发容量、拆迁安置规模、公共服务能力等维度形成问题、资源、需求三大清单，结合“留改拆”各类资源的产权主体、产权性质，提出用地布局方案，做好多种资产组合供应，实现资产保值增值；设计上，围绕公园城市场景营造，加强城市设计引导，细化建筑高度、开发强度、风貌形态、开敞空间控制等要求，将相关控制性指标纳入详细规划管理，引导项目精准实施。
以高新区冯家湾更新单元为例，规划立足“总部+基地”“研发+制造”的区域协作关系，明确“高新源点、科创高地”的功能定位，综合考虑产业能级、人群需求、更新意愿，统筹布局产业空间、研发平台及公共服务，并通过城市设计手段，结合既有建筑更新改造、见缝插针织补公园体系等，植入“公园+”工作、交往、休憩场景，让企业和人才“愿意来、留得住、发展得好”。
更新项目实施方案需以更新单元实施规划为依据，深化方案设计，实施方案可与单元规划同步编制。
围绕堵点创新政策工具
《意见》指出围绕土地混合利用、容积率转移或奖励、低效用地再开发、存量土地自主改造等完善用地政策。
目前，成都已出台《关于以城市更新方式推动低效用地再开发的实施意见》，在土地混合利用、多元化土地供应方式、企业参与再开发等方面进行了创新探索，为城市更新提供了政策保障。下一步，成都将围绕细化更新政策实施细则、完善全周期更新指引、激活多元主体参与城市更新等方面进行积极探索。
一是开展更新政策实施成效评估，从城市发展视角评估既有政策与城市战略、上位要求、规划管理工作的适应性，从区县管理视角摸清现有政策实施堵点、难点，从市场需求视角了解政策条款与实际需求是否相符，结合评估结果分区分类制定政策实施细则。
二是围绕城市更新全周期流程，出台城市更新操作规程，明确各环节操作流程、参与方式、合作规则等内容，为市场主体参与城市更新指明方向。
三是结合区域特征完善更新机制，如针对权属交错复杂、空间破碎的片区，以土地整备为手段，统筹政府、原权利人、市场主体等多方权属、权益、空间三个关系，推动片区整体更新。
健全多元化投融资方式
《意见》指出要加大中央预算内投资、超长期特别国债、中央财政专项资金等对城市更新的支持力度，完善税费减免政策，加大金融信贷支持，鼓励社会资本参与。
对于同一更新项目要综合运用好各项政策性资金，打好政策“组合拳”，发挥其在更新中的兜底与引导作用，重点解决诸如燃气管网老化、供水管网漏损、城市危旧房改造等安全底线问题；针对有较大更新潜力和一定增值收益的更新项目，鼓励畅通民间资本投资渠道，建立利益共享机制，吸引社会资本参与城市更新；针对未来有稳定收益的更新项目，鼓励发行不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等金融工具，将不动产流动起来，使资金能够更快地投入到其他城市更新项目或其他急需资金的领域，逐步形成政府引导、市场运作、全社会参与的可持续城市更新投融资模式。
城市更新工作意义重大、任务艰巨，《意见》的印发为新时期持续推进城市更新行动进一步凝聚了共识、指明了方向，成都应抓住《意见》印发契机，以公园城市示范区建设为统领，加强组织领导、凝聚各方力量，推进城市更新行动各项任务落实落细，促进城市高质量发展。（作者：成都市规划设计研究院副院长）