贾晋 彭浩瀚
当前，伴随中国式现代化进程持续深化，城市发展模式正由单中心向多节点、多层级转型，县市新城成为承接要素溢出、重塑区域格局、促进城乡融合的关键载体。日前召开的成都市县市新城高质量发展大会提出，要聚焦产业强、人才兴、机制活、功能全、品质优、富民惠民六大重点任务，推动县域经济提质增效、重塑城乡联动格局。这不仅展现了成都对新型城镇化内在逻辑的深刻把握，也为探索“以镇活县、以县兴市”的多层级治理路径提供了先行示范。
当前，成都市8个县市新城集聚了生态、土地、劳动力、区位等多元优势，区域面积占全市近七成，既是链接主城区的重要承载，也是辐射都市圈的重要支点。近年来，各地加快培育特色产业、优化要素配置，发展潜力持续释放，但在体量规模、发展阶段、治理模式上与中心城区仍存在不小差距。聚焦“扩权赋能活镇域”，正是成都市立足区域差异与功能定位，推动空间治理重心下沉、要素配置精准高效的关键之举。
从“镇域弱功能”到“镇域再赋能”：推动空间治理现代化的重心下移
镇域在中国行政体制中处于“承上启下、联动城乡”的关键层级，是支撑区域协调和城乡融合的前沿阵地。《成都市推动县市新城高质量发展实施方案》明确提出，要做强县城和中心场镇，打造一批工业重镇、商贸强镇、农业大镇和文旅名镇。此举旨在提升镇域在空间治理体系中的承载力与支撑力。
以法定职责清单推动基层能动治理。要建立权责清晰、边界明确的法定职责清单，同步推进机构编制下沉、审批权限下放、综合执法整合，赋予镇街在规划管理、项目审批、公共服务等方面更多自主权限，打通“镇想干事、无权办事”的堵点，增强镇街在区域发展中的实质性功能和执行力。
通过空间统筹增强镇域协同性。加强镇域国土空间规划与县级总体规划的衔接性，落实“镇镇有定位、镇镇有职能”要求。强化产业空间、生活空间与生态空间的功能分区与统筹布局，推进城镇开发边界内公共服务、产业设施、生态资源等要素集约集聚，提升镇域空间结构的协调性和发展弹性。
打造复合型平台增强服务与治理支撑。依托镇域打造“15分钟服务圈”，建设具有产业、服务、治理综合功能的多元复合平台。探索“镇园联动”“镇企共建”新机制，推动镇域成为集产业组织、资源调配、公共服务和社会治理于一体的基层治理中枢，提升镇级节点的集聚与辐射能力。
从“配套薄弱地”到“产业增长极”：以特色产业嵌入带动镇域能级跃升
产业是镇域活力的根基。成都市明确提出“一园一镇园之宝”的发展方向，并通过单列园区用地供应计划、鼓励“链主企业”引育等手段，推动特色产业集群发展。当前我国许多镇域仍面临“无主导产业、无产业链条、无协同机制”的发展困境，必须通过特色化、集群化发展打破路径依赖。推进镇域特色产业发展，应坚持“因镇设产、以产兴镇”，构建适配性、集聚性与融合性相统一的产业体系。重点包括：
突出资源禀赋打造特色专业园区。立足资源禀赋和区位优势，建设智能制造、绿色建材、现代食品等特色小园区，形成“小园聚产、强镇兴业”的发展格局，积极布局“镇域+数字”模式，推动农业无人机、智能制造等新质生产力在镇域落地，并以县域物流枢纽和电商平台为支撑，畅通镇域产品对接市场通道，增强产业的开放性和可持续性。
围绕龙头企业构建产业生态网络。引导龙头企业落地镇域，带动中小企业形成协作配套网络，提升镇级经济的系统性与稳定性。强化镇域招商与产业金融联动，推动产业基金、创投基金等参与镇级产业导入。
提升产业配套保障强化集群支撑体系。完善政务服务、物流配套、创新平台等支撑体系，推动镇域从产业“配套地”向“承载地”转型，形成“企业扎堆、要素集聚、人才沉淀”的微型增长极。借鉴德国“工业中小镇”战略，如施特劳宾、因戈尔施塔特等镇通过强化产业发展配套支撑，孕育出一批“隐形冠军”企业。
从“治理末梢”到“空间中枢”：构建乡村振兴联动发展体系
乡村振兴的系统性、长期性要求镇域在资源统筹与组织协调中发挥轴心作用。《成都市推动县市新城高质量发展实施方案》提出，优化全域土地综合整治项目管理流程、发展农商文旅体融合新场景、促进农民增收等，点明了以镇为轴心带动乡村的政策路径。
发展融合型经济打造“园—镇—村”联动增收渠道。依托镇域统筹能力，构建园区经济、镇街经济与乡村经济深度融合的产业体系。鼓励园区企业延链、补链至镇村，引导镇街发展农产品加工、电商直播、乡村旅居等服务型经济，支持村级组织嵌入农业全产业链环节，强化多元主体的联合经营与收益共享。可借鉴上海青浦区练塘镇以数字农业赋能、园区引导与乡村参与协同发展，打造面向都市圈的融合型供给体系，激发农村经营性收入新增长点。
推进要素协同流动激发镇村联动活力。在县域尺度内构建更加高效的“乡—镇”要素协同流动配置机制。推动农村土地集中连片利用和集体经营性建设用地入市，激发土地要素经济价值；完善农村金融服务体系，提升农户与集体经济组织的融资可得性与支付能力；创新城乡人才双向流动机制，吸引新型职业农民、返乡创业青年等扎根乡村，形成镇带村聚才育才格局，构建镇村间人流、物流、资金流、信息流高效循环的新型要素流动体系。
构建镇村公共服务一体化网络提升乡村发展保障力。以镇域为轴心，推动教育、医疗、托育、养老等公共服务资源统筹布局与共建共享。鼓励打造镇级公共服务中心与村级便民服务点协同运行机制，推动服务事项标准化、流程化、数字化，提升农村基本服务的可及性、精准性与群众获得感。建立财政投入、社会力量和集体经济多元参与的运行机制，增强镇村公共服务的可持续发展能力。
从“要素碎片化”到“赋能系统化”：推动制度创新助力扩权落地
镇域高质量发展离不开稳定的制度支撑和系统机制创新。《成都市推动县市新城高质量发展实施方案》从“人、地、钱”三方面提出了实质性改革举措，包括倾斜财政转移支付、优化干部晋升激励、制定镇街发展指标监测体系等，为构建制度系统性赋能奠定基础。
完善财政机制夯实发展支撑底座。探索“以事定费、权责匹配”的财政分权制度，强化镇级财权保障，加大对重点镇域功能平台、产业项目的财政支持力度，增强基层发展的稳定性和可持续性。
优化组织机制打造治理骨干力量。建立镇级干部轮岗交流制度和专项培训机制，拓宽晋升通道，增强队伍稳定性和专业化水平，同时加强镇街党组织对资源整合和任务落实的统筹能力。
健全激励机制构建闭环运行体系。推动构建以实绩为导向的激励机制，将镇域发展目标纳入县域综合绩效评价，建立权责清晰、结果导向的考核制度。同时，要推动园区收益与镇街发展绑定，引导镇街围绕服务效能提升开展绩效管理。
“镇域小单元”承载着“新城大发展”的大逻辑。探索扩权赋能，不是行政下沉的简单复制，而是国家空间治理结构优化的关键突破。成都市以“强化功能、培育产业、带动乡村”为统揽，为探索镇域驱动型新城发展提供了政策样本。在新型城镇化纵深推进背景下，构建以镇域为支点的新型县市发展格局，将成为区域协调发展、城乡融合跃升的关键路径。
（作者单位：西南财经大学中国西部经济研究院）